❶ 如何解决当下农村小学教育面临的问题
一、当前农村义务教育存在的几个主要问题
1、中小学生辍学问题没有得到很好地解决
据调查，近年农村中小学生辍学比例有上升之势。洞口县反映一些地方中小学生辍学呈上升趋势，尤其是初中学生辍学比较严重，其中小学生辍学率在1%左右，初中生辍学率在8%左右。保靖县2004年农村中学初中报案数为15082人，2005年春实到数13940人，2004年秋至2005年春半年辍学率为7.57%，比2003年秋至2004年春半年辍学率5.57%，上升了2个百分点。芷江县农村中小学辍学率比较低，小学辍学率0.3 %，初中生辍学率3.3%，但部分边远学校辍学率较高。如芷江县冷水溪乡中心小学2004年末有学生441人，而2005年春季在校学生只有435人，辍学6人，辍学比例1.36%；该乡中学2004年末共有学生362人，2005年春季在校学生只有330人，辍学学生32人，辍学比例高达8.8%，其中仅该校初三年级81班就有6名学生辍学，辍学比例高达17.1%。据该校老师说：该校学生从初中一年级到初中毕业，3年内将近有30%左右的学生辍学，平均每年有10%的学生辍学。
这些学生辍学的主要原因：
一是农民教育投入与收益预期的不对称。农民投入教育的原动力在于增强劳动者技能，能够达到更好地增加收入的预期。现行教育实是应试教育，学生读书只有一条考上大学的路。当前高中及大学升学率仍然很低，而初中、高中严重忽视学以致用，毕业的学生没有劳动技能，对择业、就业没有多大帮助，读完初中、高中仍是回家种地或外出打工。在农业生产上的简单的同质劳动，所获得的收益文盲与小学、初中、高中生，仍至更高学历的人差别不大；外出打工高中以下学历人员收入水平，处于相同的最低层次。一个县平均每年只有两三百名学生能够入大学的现实，使成绩差以及一般的学生失去了人生目标，家长也失去了希望。“考不起大学，无用！”新的“读书无用论”在学生及家长中漫延。
二是农民教育支出与收入水平的不对称。据调查，2004年全省农民人均学杂费支出194.56元，是农民生活消费中除食品、住房消费之外的第一大支出。具体到有学生的家庭，一个初中学生一年的学杂费是1200元，高中生的费用（包括学杂费和寄宿生活费）是4000-6000元，这与绝大多数农民的年收入水平是不相称的。2004年全省农民人均纯收入仅2838元，而保靖、芷江等贫困县农民人均纯收入分别只有1508元、2241元。农民一个中等收入水平家庭能勉强负担一个高中生，如果有两个高中的学生，或有个大学生，多数家庭将为此负上沉重的债务。在我们随机调查9个村25个在读大学生家庭中，因学生读书而家庭生活困难的有20户，因此成为贫困户的有10户。读书在贫困地区是农民最沉重的负担之一，也是农民最大致贫因素之一。农村因交不起学费而辍学的学生占辍学比例的50%左右，尤其是以小学辍学为多。如芷江县冷水溪乡垅口坪村学生杨洋，平时成绩不错，但由于其父亲过世，家里失去劳力，家境困难，交不起学费而不得不在上初二时就辍学回家。又如芷江县公坪镇顺溪铺村民彭鸣发2004年学杂费开支4335元，占该户纯收入的43.5%；该村村民彭华2004年学杂费开支439元，占该户纯收入的13%；罗旧镇曹家坪村村民唐成军2004年学杂费开支1242元，占该户纯收入的17.5％；土桥乡肖家田村村民张茂贞2004年学杂费开支1396元，占该户纯收入的21％。由于学杂费负担过重，有的农民负担不了过重的学杂费开支，不得不让自己的小孩辍学。
三是教学质量、教学效果与学生期望的不对称。学生读书最大的期望是能够顺利完成学业，增长才干。由于学校资源的稀缺性和教育资源分布的差异性，农村学生很难有好的学习条件。2003年保靖全县初中毕业生3426人，高中招生1205人，仅占初中毕业生数的35.17%。农村初中学生升高中就更低了。2004年初有关部门进行“阳光工程”劳务培训，全县有72名在校初中生参加培训。经县政府制止后，有些家长学生想不通，他们问：读高中无望，读大学更是困难重重，参加培训后直接去打工，有什么不好？
四是社会对贫困生救助力度虽在逐年加大，但仍然不够。去年全县“两减一补”资金达到了百万元。仍只能解决部分特困生的学费书费，基本上不能解决生活费。而学生生活费对一些家庭来说，是一笔很大的开销，特别是我县农村计划生育实行两孩制，大多家庭同时负担两个孩子读书，给困难户造成的压力更大。在学校时学生生活上的较大差异性，又让一些学生产生较强的自卑感而弃学。据水田河中学校长反映，该校贫困生面达50%，减免学费书费面为33%、因生活补助没有到位没能执行，一些学生饮食很难解决。如初二63班的一名孤儿，每星期由不宽裕的亲属给2元钱，自备酸菜或酱油在学校泡饭吃，餐餐如此。这样的学生是要有很大的决心和超强的毅力才能完成学业。该校每学期因放假前催费而辍学达30人左右。
五是“留守孩”辍学比例大。由于父母长年在外打工，许多孩子隔代相哺，得不到正常的家庭教育，养成了骄惯、放任等不良习气。学校管不了，家中没人管。一些孩子在学校拉帮结派，相互影响，共同逃课、闹事。最后演变成厌学辍学。保靖县水田河中学“留守孩”学生占30%，是辍学最多的群体之一。另外这部分学生因父母在外打工，无心学习，跟着父母外出打工的较多。
六是部分学生因厌学而辍学。有厌学心理的主要是学习成绩较差的学生，他们在学校读书学习非常吃力，无心念书，宁愿在家里做工。如芷江县冷水溪乡桐油坪村王继冲组的吴清玉同学，其家长已经将2005年上期学杂费都准备好了，要他去学校报名读书，而他却死活也不肯，宁愿在家干农活。据了解，在辍学学生中，具有厌学心理的占20％左右。
2、农村义务教育投入的缺额增大
农村税费改革以后，义务教育投入的缺额越来越大，全省缺口已达9亿元，并且目前尚无有效的办法来弥补这一缺口。全省农村中小学教育负债达25.3亿元，占全省教育负债的79.7%。如国家级贫困县保靖县，财政还处于保工资阶段，没有能力对教育公用经费给予保证。执行“一费制”，按5∶2∶3的比例补助，县财政无法落实，缺口达210万元。“两免一补”，县级负担的生活费补贴现在还没有到位。“两基”攻坚以来，全县负债达1900多万元，导致全县中小学运转十分困难。又如新宁县共有教职工6835人，其中离退休人员1501人，需人员经费8550万元。其中，基本工资需7112万元，政策性补贴及福利需1438万元。2004年地方财政实际拨款6380万元，连基本的工资都不能保证，政策性补贴及福利费全靠学校自己解决。加上因学生家庭贫困，有些农村学校连正常的学杂费也难以收齐。如保靖县水田河中学每个学期有2万元左右的正常费用无法收取。经费紧张到教师培训费用都要自己掏钱，侵害了教师利益。此外，农村学校办学规模小，教育成本远高于城镇，旅差费、基础设施建设费远高于城镇。连水电费都比城镇高，2004年保靖县中小学均价水费达1.205元、电费达0.80元。
3、农村中小学乱收费现象仍然存在
由于财政投入严重不足，为了维持学校的运转，就不得不想方设法弄钱。据对芷江县2004年秋季和2005年春季农村中小学收费情况调查，目前芷江县农村中小学乱收费现象依然存在，主要问题有：一是学校收费不规范。如部分农村中小学在收取学费之外，还收取班费、信息技术费、期末试卷费、通宿生收取寄宿费等，教师奖励基金和选订课本费均已列入学校收费范围之内。部分中小学收费不开票据或票据要素不全。二是食堂管理不规范，变相加重学生负担。如芷江县冷水溪乡部分村民抱怨，学生在学校食堂用餐是“四两米，四两饭，吃不饱，怎么办？”，严重影响了学生的身心健康，而食堂竟将大车大车的大米拿到市场上出售。三是各种代收费项目多、金额大。调查发现，今年学生缴纳的各种代收费项目特别多，金额特别大，各种代收费之和大大超过了一费制必缴部分，有的甚至高达几倍。今年具有普遍性的代收项目有：每生5元“防疫费”，每生2元的“教师奖励基金”，每生25—35元的“纯净水费”，学生疾病住院医疗保险费每年20元，单车寄存费每期15元，早餐费100至180元，还有报刊杂志费、牛奶费、豆奶费、各种名目繁多的教辅资料费，都是一笔不小的数目。四是“自愿”项目的缴纳，家长学生很难做到自主自愿。据我们调查，这些自愿交纳项目的“自愿”缴纳比率出奇的高，但学校与家长的有着截然不同的解释。不少学生家长反映，早餐费、纯净水、教辅资料、保险费、防疫费根本不是自愿缴纳的，有的学校规定，不愿意缴纳上述项目的学生，要班主任签字后才能免缴、才能领书，大部分家长及学生考虑到今后的师生关系不好处理，就是不愿意也不得不被迫缴纳。有的学校干脆就是一刀切，通通都要收。南县有一位家长说，农村学生的经济条件都很差，但学校硬是要学生缴30元钱的纯净水费，这相当于半年的电费，不交吧，又怕孩子在学校受委屈，学校这种搞法硬是要不得。一些学校的学生家长反映，学生在开学报名时不管你家住远近，不管是否自愿，都要缴纳本学期的早餐费。有不少学校在开学时已为学生选好了各种报刊和教辅资料，你只管去交钱领书。现在的老师不是每天都在黑板上布置作业，而是要在买的“基础训练”上做作业，这一项开支一名初中生每期需要30元左右。五是为学生订阅了许多没有安排课程的教科书，加重了学生的经济负担，造成社会资源的浪费。如县城某中学初二的《劳动技术》，《综合实践》，初三的《体育与健康》，《美术》，《音乐》，《写字》，这些书籍学校没有安排授课，学生也没有去自学，有的学生领了这些书后不久就直接送往了废品收购店，每期一个学生要为此浪费10至30元。六是学校各种证卡费用、校服费用负担重。如一中学的餐卡要15元，校徽要2元一个，并且很容易坏；学生缴费时要用银行卡，办证时要10元，初中六个学期需要交纳银行年费40元，这对来自农村的学生来说又是一笔大费用，有些家长说，用银行卡缴费比直接交钱三年要多用50元，这种搞法是学校银行都受益，学生家长来买单。一套质量差的校服就要几十元钱。
4、不同程度的危房威胁着学生和教职工的生命安全
目前，芷江县现有64所学校存在危房95栋（皆为砖木结构），危房面积29848平方米，包括厕所、教室、宿舍、食堂、礼堂都存在大面积的、不同程度的危房现象。其中：C级危房17048平方米，占危房总面积的57%；D级危房12800平方米，占危房面积的43%。大面积的、程度较重的危房现象主要存在于边远地区学校，例如：木叶溪中学危房面积565平方米，为C级危房；土桥中心小学危房面积400平方米，为C级危房；上坪学校危房面积481平方米，为C级危房；碧涌中心小学存在危房面积405平方米，为C级危房；板山学校危房面积686平方米，为C级危房；冷水溪向家元村小危房面积598平方米，为C级危房。距县城较近的学校也有岩桥中心小学，危房面积562平方米，为D级危房；水宽中学危房面积为459平方米，C级危房；五郎溪学校危房面积604平方米，为D级危房。这些危房均是六、七十年代修建的砖木结构房屋。目前学校存在危房现象的学生数近15000人，危房严重威胁着学生和教职工的生命安全。新宁县尚有中小学危房2.6万平方米，D级危房1.2万平方米。一部分村小学校仍租用民房上课，旧危房没有消除，新危房却不断增加。2004年又新增危房面积1418平方米。税费改革后，危房改造资金链断裂，加之贫困县办学条件差，底子薄，危房改造的任务越来越艰巨。
5、学校基础设施薄弱
2004年末保靖全县中小学固定资产总值6439.43万元，学生人平1417.37元，其中：图书仪器设备总值825万元，人平182元。全县学校危房面积2004年达25720平方米。全县学校基础设施参差不齐，一些学校简陋到不能再简陋的程度。水田河中学于1958年开办，到现在设施完备的仅教室一项。全校住校生有560人，只有24间侵室，按标准只能住384人，尚欠11间；图书室、阅览室、理化实验室、远程教育室、语音室、音乐室、体育室等都没有；790人师生只有一个篮球场、两张乒乓球台、一条156米跑道；750套学位，破损率达30%；教具方面陈旧不堪，黑板28块中土黑板15块；教师宿舍属危房。
6、农村师资力量有待提高
据统计，全省农村小学、中学任课老师具有大专以上学历的只占26.68%和37.31%，而在城市小学、中学则分别达到61.12%和98.39%。农村师资力量薄弱，尤其是边远贫困地区优秀师资流失严重，教育质量下降，学校对学生的吸引力下滑。保靖县水田河镇中学因处于贫困地区，办学条件差，对老师没有吸引力，全校核编40名教师，两年来调出14人，占35%，2名教师因事因病不能代课，调入教师9人，相差5人，全校还提高使用老师7人，其中主课语文、数学教师5人，另外还有代课老师3人，现在全校没有一个学科带头人。校长说：调入的教师中是城郊学校不要的多，大多业务能力差、责任心不强。这样的队伍怎么能办好学校！怎么能让学生得到好的教育！调查的芷江县普通中学教师学历合格率仅为86.8%，而农村中学教师学历合格率更低。据对某乡中小学的师资力量调查，该校高中、中专学历的教师占60%，大专35%，本科只有5%，而且30%的教师高龄化，教学方式古板，很难适应现代教学的要求。
二、解决当前农村义务教育存在问题的几点建议
1、提高认识，保障义务教育发展的源泉和动力
人力资本是一种比土地、资本、劳动力数量等物力资本更为重要的一种资本。人力资本投资收益远大于物力资本的投资收益。因此，资本积累应从物力资本积累转向人力资本积累。特别是随着信息时代的到来，21世纪的竞争主要在于人才的竞争。而人才是通过人力资本投资形成的，教育是人力资本投资的最主要形式。因此，经济的持续稳定强有力的发展最终决定于教育，从而决定于人力资本存量的多少。世界各国都非常重视教育，世界上三次成功的经济超越（美国对英国、日本对美国、亚洲四小龙对西欧）最根本的经验在于，它们通过超前和加速开发人力资源，提高劳动者素质，为经济发展积累了大量人力资本，推动了经济的快速增长。许多发展中国家都实行了12年制免费义务教育，中国要加快经济和社会发展步伐，就要加快人力资源培养，提高劳动者素质，就必须加大对教育尤其是农村义务教育的投入，尽快实施12年制义务教育。
2、进一步完善办学管理体制
要按照国务院分级管理、以县为主的要求，重点解决好当前突出存在的基础性、普遍性、全面性方面的几个问题。一要建立以县为主，乡、校职责明确，政令畅通的教育管理网络。乡（镇）教育机构撤销后，要科学划分县、乡的管理职责，防止因职责不清出现新的管理断层。二要建立以县为主的中小学校舍改造、维修和建设的良性运作机制。三要建立符合教育规律和特点、与农村各项改革相适应、以县为主的基础教育财务管理体制，并制订出与之配套的中小学财务管理办法。按照教育法规要求，做到教育的事权和财权相统一，探索以县为中心建立以教育行政部门管理为主、财政部门监管的教育经费结算中心。四要建立中小学公用经费使用的约束机制。对生均公用经费达不到省定标准的，由当地财政部门补足。财政不得将学校收取的杂费用于平衡财政预算和发放教师工资。五是规范教育行为。一方面，加强教师队伍建设。通过大力开展教师培训、实施城镇教师到农村或薄弱学校任教服务制度和教师聘任制度、加强教师职业道德建设，提高教师素质，树立为人师表的良好形象。另一方面，规范教育收费行为。严格执行“一费制”收费办法，将收费标准和投拆电话向社会公示，主动接受学生、家长和社会的监督，增加工作透明度。同时，严格落实教育收费督查制度，对发现的问题及时进行整改，有效防止乱收费。六是优化教育发展环境。建立学校检查准入制度，杜绝部门对教育的“三乱”行为及干涉学校办学自主权的行为。加大学校周边环境治理力度，定期开展学校治安环境综合整治行动，创造安全有序的学习环境。
3、建立稳定的经费投入保障机制
政府是发展义务教育的投入主体。要进一步明确中央、省、县在发展义务教育中的责任。各级财政部门要调整支出结构，优先安排义务教育经费预算，确保义务教育经费及时到位正常发放：
一是建议由中央和省级财政统筹教师的工资福利、学杂费，市、县财政负责学校的基本建设、教学设备的购建和维护。这样主要是基于教育的长远发展考虑，人才资源是全社会的资源，农村劳动力资源除为农业生产提供后备力量以外，更多的是为工业化、城镇化提供人力资源，因此，农村劳动力的培养教育不能单靠农业和农民自己来承担，应该实现城乡统筹，由中央和省级财政承担。
二是费不出校，税不入校。学校学杂费收入要全部留给学校作为公用经费，不能冲抵对教育的拨款，不能用于发放教师工资或基建，要确保学校杂费的专款专用。部门对学校的检查应有法律依据，即使是罚款也应全部用于教育。总之，保证费不出校。要出台优惠政策，对教育、学校有关税费实行减免，力争税不入校，为教育营造宽松的环境。
三是实施农村教育扶贫工程，进一步推进帮扶贫困地区农村和帮扶农民家庭困难学生的制度建设。为了尽快解决当前贫困地区农村义务教育经费紧缺的燃眉之急，在教育投入体制未改革之前，对实行“一费制”地区，现阶段可分别按照教育经费主要支出项目，划分为学校日常运转经费、学生的课本费和教职工工资三部分，采取“县级投入保学校运转、省级投入保发放学生免费教材，中央投入保教师工资”的措施，分项分级负担，确保税费改革后贫困地区农村义务教育的生存和发展。
四是建议中央和省级财政划拨专项资金，一次性地帮助贫困地区农村解决历史遗留下的“普九”欠账问题。或者发行国家债券，专项用于解决“普九”债务。其他有经济能力的县市和乡镇政府，应承担起债务转移的责任，做出计划，采取有力措施，限期偿还。不能让农村学校继续背负沉重的历史包袱。
4、重点加强薄弱学校建设
通过“普九”达标活动，湖南中小学建设有了很大改善，但从总体上看，标准还比较低。要通过调整布局，优化教育资源，加大对农村薄弱学校建设资金的支持力度，增加农村中小学建设经费。要采取多种措施对口支援农村薄弱学校建设，争取用几年时间，实现农村中小学办学条件标准化，促进基础教育均衡发展，让广大农民子女充分享受优质教育，最大限度地缩小农村与城县在教育条件上的差距，达到教育的公平化
❷ 我国公民的受教育权是由哪些法律规定的
在今年高考前夕，江苏省的不少考生家长因对2016年江苏将向中西部省份“输出”3.8万招生名额的做法存有异议，遂向当地教育主管部门陈情，希望主管部门公开决策过程，呼吁高考招生公平。2016年4月教育部、国家发改委联合公布了《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》。该通知附列的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》规定，为平衡教育资源，包括江苏、湖北等在内的基础教育大省，将向中西部基础教育薄弱省份调出共计16万个高考招生名额，其中涉及江苏省的高考招生名额为3.8万个。针对上述规定，江苏已有一律师向法院提起诉讼，请求法院判决“确认上述两文件违法，予以撤销”。
教育部、发改委联合发文的初衷是矫正高考分省定额制招生所存之弊端，并做出相应的调整。然而，其侵损了既有受益群体之利益，必然招致当地民众的激烈抵制。现实问题的复杂性表明，仅仅依靠教育部等部门的临时性文件、政策的单一性方案，有“治标不治本”之嫌，无法破解当下高等教育不公平之困境，理论研究急需对高考招生制度作更深入研判。进一步而言，分省定额制应废除，还是应改革，我们要有清晰的认识。倘若采纳改革方案，其应遵循何种原则、选择什么路径？理论研究应有一个科学系统的回应。笔者认为，做好高考定额制配置改革的顶层设计应转变长期以来的政策性思维，探究宪法及法律框架内的理论依据，以此寻求科学规划定额制并实现高考招生相对平等的可行路径。
一、现行分省定额制招生是适应我国现实需求的政策性方案
我国高校招生配额制度大致经历了三个时期，即配额权上收、大行政区配额以及分省配额制三个阶段。1959年以来，高校招生采取“各中央部门领导的学校在各省、市、自治区的招生人人数，以及考生来源较多的省、市支援考生来源不足的省、市、自治区的调剂人数，由教育部与有关省、市、自治区及有关学校协商制定调剂方案”的做法。此为分省定额制之雏形，直到“文革”前基本沿用此法。
1977年恢复高考后，分省定额制延续至今。长期以来，分省定额制是建立在各高校自身对国家政策、社会需求及办学条件的理解把握的前提下，实施的以省（自治区、直辖市）为单位分配招生指标的制度。其主要依据是《中国教育改革和发展纲要》（中发【1993】3号）、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》（教学【1994】 3号），以及教育部等相关部门陆续颁布的一系列规范性文件。具体而言：（1）1985年，高校招生进入国家任务招生计划与调节招生计划并存的“双轨制”阶段。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“面向全国的院校及专业实行全国招生，面向地区的院校及专业在地区范围内招生，同时省属院校对本地落后地区的考生可降分录取”。由此，全国性院校与省属院校分别实行了两种不尽相同的招生模式。（2）1994年，高校招生进入“并轨制”时代。依照中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及教育部《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，“学校可根据社会需求和办学条件自行调整招生规模，国家调控招生总规模和专业结构”，“录取时，对同一学校只规定一个最低控制分数线，不再按国家任务和调节两种计划分别划定分数线。”自此，录取不再区分全国性院校与省属院校，高校可根据自身情况来调整招生规模及各省份招录名额。（3）2008年以来，教育部会同国家发改委启动了“支援中西部地区招生协作计划”，该计划要求“招生名额由高教资源丰富、办学条件较好的天津、辽宁、上海、山东等11个省市承担，将其面向预计录取率较低、高教资源缺乏的内蒙古、安徽、河南、贵州、甘肃等5个中西部省份招生”，旨在给中西部学生提供更为良好的教育机会，着力缩小区域差距。2009年以来，有关部门又陆续公布“加大对中西部的招生计划”，前文提及的江苏2016年调整方案，即属于此类计划。（4）2008年，教育部加强对部属院校（尤其是211、985高校）招生计划的引导和调控，提出“部属院校属地招生比例一般不超过30%”的要求。（5）2014年以来，教育部实施“农村贫困地区定向招生专项计划”。根据《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发【2015】1号）、《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发【2014】35号）以及2015年《国务院政府工作报告》，教育部出台了针对农村贫困地区考生的定向招生专项计划。
上述持续改革措施充分展现了高考分省定额制招生始终徘徊于高等教育发展不均衡的现实国情与实现区域之间招生相对公平的长期目标之间，力图在两者之间做到更好的平衡。
第一，分省定额制是根据我国高等教育现实状况做出的制度选择。（1）分省定额制来源计划，是依据国家及各地对高等学校毕业生的需求以及各省考生数量来编制的，符合我国高等教育发展初期的特定背景。（2）分省定额制较好地兼顾了少数民族地区照顾政策。根据国家经济和社会发展规划，国家在近年来仍逐步增加在边疆、少数民族地区的招生人数。（3）分省定额制能妥善处理好公民受教育权与教育发展的国家利益之间的关系。我国高等教育担负着培养高级专门人才、 发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务，据此，生源质量成为高校招生名额分配的重要判断依据之一。2006年，教育部直属高校招生来源计划编制会议提出：“要依法自主、科学、合理的决策，坚持以生源质量为主，兼顾地区包括考虑少数民族地区平衡的原则”。（4）分省定额制综合考量高校办学条件及招生能力等现实因素。根据教育部规定，批准（或备案）的具有普通高等学历教育招生资格的高校在国家核定的普通高等教育年度招生规模内，可编制本校的分省（区、市）分专业招生计划（即招生来源计划）。各高校根据本院校发展，自主决定分省招生名额，较好地兼顾了我国高等院校发展情况不一的现实情况。
第二，分省定额制适时调整方案对长期以来形成的高考招生不公平有很大的改进作用。长期以来，我国高考招录问题突出，存在部属院校录取率差异大、中西部省份录取率低以及农村考生录取率低等问题。近年，教育部等部门对部分省份配置数额的调整，采用循序渐进策略，在很大程度上缓解了现实矛盾。例如，2008年，教育部实施“支援中西部地区普通高校招生协作计划”，安排协作招生计划3.5万人；2009年，全国共安排协作招生计划6万人，支援中西部地区；2010年，全国共安排招生计划12万人（其中本科7万人），比2009年增加6万人，由高等教育资源丰富、办学条件较好的14个省份承担该计划，招生名额分配到高等教育资源缺乏、升学压力较大的山西、内蒙古、河南、安徽等8个中西部省（区）招生；2011年，为了加强宏观调控，教育部安排北京、天津、辽宁等15个支援省市继续面向山西、内蒙古、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃等中西部8省区开展“支援中西部地区招生协作计划”，招生计划共15万名，增加3万名； 2015年，教育部继续实施农村贫困地区定向招生专项计划，招生规模为5万名，侧重向农村考生数量多、升学压力大省份倾斜。
第三，分省定额制能更好地调节高校招生选择评价体系改革之弊端。近年以来，教育部要求建立和完善对普通高中学生的综合评价制度，并逐步将其纳入高校招生选拔评价体系，教育部明确了在国家统一考试录取基础上的全面、综合、多元化的考试评价制度和高校多样化的选拔录取制度的高考改革方向。由此，不少高校拉开了自主化招生改革之序幕。不应忽视的是，由于各省基础教育发展仍然存在较大差异，自主招生的改革效果可能适得其反，可能加剧不同省份考生受教育的机会不平等。借助分省定额制，可以兼顾各省的实际情况，对多元化招生带来的负面效果予以纠偏。
综上，高考分省定额制作为历史的产物，在维护我国高考的公平性及区域平等性方面具有正向调节功能。通过教育主管部门适时推行的改革措施，更好地弥合了我国现实国情与实现高考招生公平目标之间的差距。然而，缘何分省定额制成为人们批评高考不公的重要制度因素呢？废除分省定额制能够一劳永逸地解决高考不公平的现实问题吗？要回答这些问题，需要进一步对分省定额制现实存在的问题及成因作深入剖析。
二、分省定额制并非当前高考招录不公平的内在决定性因素
从我国高考招录的现实状况看，较为突出的问题是各地考生录取机会存在巨大差异，尤其是以“985”、“211”为主的部属院校在各省考生间的入学机会不平等问题更为明显，表现为“招生本地化”。一时，社会公众对高等教育资源配置模式的批评甚嚣尘上，分省定额制也被视作高考招生不公平的制度根源。甚至有学者认为，分省制进一步催生了“高考移民”现象，加剧了城乡之间、发达地区和欠发达地区之间的差别，降低了社会竞争力，弱化了国家统一意识。因而，不少学者提出废除分省定额制是解决当前高考招录不公平与招生地方化问题的关键所在。张千帆教授甚至极力倡导在全国实行“一张卷”。固然，这种做法其出发点是很好的，也极富有创见性。但是，作为一项事关全国性的教育制度改革，在经过科学严谨论证之前，任何替代改革方案均应慎重，避免带来新的社会问题。倘若能把握住正确界分分省定额招生制度与分省定额配置程序两者之间的关系，并认清当前高等教育招录不公平的内在根源不在于分省定额制制度本身，而在于其内在的名额配置标准及程序缺失这一关键，那么问题的解决可能会相对简单一点，相应的改革建议也会更具操作性。
第一，高考招生区域差异有复杂的历史因素和社会原因，作为名额配置方式的分省定额制并非导致这种结果的内因。各省（自治区、直辖市）存在的高水平大学高考录取机会差异的原因复杂，表面上是由高考分省定额制造成的，实则是隐藏在高考分省定额制背后的优质高等教育资源分布不均、分摊共建大学办学模式以及基础教育发展存在较大差距等深层因素共同交互所致。在很大程度上，“分省定额这一自古实行的‘善制’，只不过是政治、经济、教育等现实因素发展均衡而引起的高考不公的‘替罪羊’，其本身非‘恶制’也”。建议彻底废除高考分省定额的做法，并未周全考虑我国的现实状况，其结果不仅无法从根本上消除历史形成的各地高考录取差异，而且还可能进一步降低教育发展相对落后地区考生的录取机会。笔者认为，以当前形势来看，渐进式改革分省定额制更切合实际。借助国家宏观调控，逐步实现各省考生的入学机会公平的目标是可以期待的。
第二，部属院校招生地方化的根源是部属高校给予属地考生更多录取名额。由于部属院校占用了学校所在地方的办学经费、土地等多种资源，作为一种回报，部属高校在招生名额分配时，会分配给本地考生更多比例的录取名额。鉴于我国高考招录制度并无统一立法，中央和地方政府在教育权力范围的划分上仍有模糊乃至不合理之处，这使得高等教育招生名额分配制度容易受到来自外界环境和内部条件的影响。因此，部属院校招生地方化现象折射出的是，在当前国家教育资源仍有赖于地方政府支持的背景下，部属院校也不得不对当地政府做出无奈的迎合之举。2008年，教育部明确要求各部属高校在属地的招生计划比例一律不得提高，超过30％的应逐步回调至30％以内。经过数年努力，该规定实施效果明显，不少部属院校属地招生比例低于30%，部属院校招生地方化问题得到很大缓解。
第三，分省定额制具有较大的制度完善空间，可以期待在分省定额制下实现高考招生录取公平的目标。如前所述，分省定额制的形成符合我国高等教育的现实状况，招生来源计划的编制也综合考虑了国家及各地对高等学校毕业生的需求以及各地考生数量差异等相关因素。伴随我国社会各方面的发展，现有高考招生名额分配格局的弊端也逐步凸显。因而，过去20多年以来，教育主管部门渐次推进各种改革措施，比如，部属院校属地考生比例限制规定、中西部落后边远地区的支持政策、落后农村考生的招录政策，等等。从总体上看，现行高考招生录取工作向更加公平的方向发展，高考招生名额配置也日趋合理。可以预见，在消除干扰分省定额制的各种因素后，在分省定额制下完全可以实现区域比例平等的目标。
综上所述，分省定额制并非恶制，但其在实践中的具体名额配置的实体标准及法定程序存在诸多问题。因此，“宜改不宜废”是我国高招分省定额制更为现实的对策，我们首要任务是重新检讨分省定额制配置标准、程序，乃至于从法治角度对高招改革的顶层设计整体方案重新作出检讨与反思。
三、分省定额制配置改革应从受教育权的多元属性切入
在我国高等教育发展滞后、各省基础教育区域差异大，以及各高校招生注重学生就业率、科研实力的发展等多重目的的背景下，分省定额制招生在上述多重矛盾关系中始终发挥着重要的平衡功能。但是，随着我国教育事业发展，现今这些现实问题处理方式已有转变，那么分省定额制如继续维持原来的名额配置实体标准或参考因素，则与社会现实发展不符，分省定额制难免成为众矢之的。主要理由是：（1）公民的受教育权意识觉醒，对受教育权的诉求更加强烈，从而引发公民对定额制招生公平性的更高期待。（2）几十年来，我国教育事业得到了长足的发展，高校在配置各省高考招生名额时的参考社会条件已发生变化，维持现有的分配格局不再具有正当性。譬如，各省基础教育的差异较大、计划经济下的大学毕业生就业分配等社会性问题已悄然改变。（3）随着高等院校学科建设及科研体系的完善，作为本科教育的高等教育，其与国家科技发展、学科培育等国家利益的关联性已大大降低，因而据此类因素来区别对待各省名额分配，缺乏充足的理由。（4）至为关键的一点，教育部主导下的分省配额及陆续颁发的调整方案通知、指令，其实质是压制或者牺牲部分省份考生的受教育权利，让其他省份的考生受益，仍是计划经济思维主导下的传统做法。这种做法在当前已招致公众日益强烈的反对，公众甚至通过诉讼途径来主张权利。在现行制度背景下，虽然公民无法通过宪法诉讼来解决问题，但教育部门的方案涉嫌违宪的事实是客观存在的。
总之，分省定额制所依存的社会背景已发生重大变化，故而分省定额制配置实体标准已受到挑战。下一步应该思考的是，在新的社会现实面前，分省定额制如何来调整现实生活中更为复杂的多元利益之间的矛盾与冲突，重新构建新的标准规则，并以相关程序来加以规范。毋庸讳言，宪法和法律是调整利益主体之间关系的载体，通过宪法和法律把各种利益主体之间的关系界定好，以法治方式来把握分省定额制改革的原则与方向，即以法治思维替代政策性思维，是全面检讨与反思分省定额制改革的必然路径。
（一）分省定额制名额配置现有依据的合宪性和合法性检讨
第一，原有分省定额制配置依据及其调整性方案依据存在违宪、违法之嫌。须说明的是，分省定额制作为高考招生名额配置的方式，是宪法及法律允许的适当方式，本文将在后面作进一步阐述。然而，分省定额制的配置标准及其程序却有违宪和违法之嫌，并最终造成社会不公平的后果。
（1）分省定额制名额配置的主要依据是中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》、教育部发布的《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》以及教育部和其他部委公布的一系列招生改革政策。从各高等院校招录名额分配情况看，当前部属院校在全国不同省份之间的名额差异明显，本地化招生现象严重，其依据也违反了我国宪法规定的平等原则，违反了《教育法》第9条“公民依法享有平等的受教育机会”的规定。
（2）其他调整性方案依据存在违宪和违法之嫌。以2016年4月教育部、国家发改委联合公布的《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》和该份文件附列的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》为例。作为一项调整性方案，从规定的目的来看，其是用于对当前高考招生不公平的问题进行纠偏，看似合情合理，但同样有违宪、违法嫌疑。第一，从法位阶上看，作为两部委颁布的通知，其位阶属于规范性文件。一项规范性文件用于调整公民受教育权这一宪法保障的基本权利，已违反《立法法》规定的法律保留原则。第二，从规范内容上看，该通知第3条规定的“促进高等教育区域和城乡入学机会公平。2016年，支援中西部地区招生协作计划安排21万人，其中本科14万人，由北京、天津、江苏等14个省（市）的公办普通高校承担，面向河南、广西、贵州、甘肃等10个中西部省（区）招生”，以及据此作出的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，两者均欠缺充分的法律依据，且对湖北、江苏等地考生录取机会构成实质影响，存在违反宪法和教育法确立的平等受教育权的嫌疑。第三，定额制的招生名额配置程序存在瑕疵。一般来说，教育部门对高等院校所作招生定额编制履行批准或备案程序，但从教育部门公开的信息中，我们无法找到关于审核程序的明确程序法规范。尽管教育部目前设定了“招生本地考生不得超过30%的比例限制”，但这一比例明显高于在其他大部分省份的招生比例，违反受教育权的平等原则。同样，教育部、发改委等部门联合制定的专项性调整计划，在程序上也是存有瑕疵的。以2016年“支援中西部地区招生协作计划”为例，教育部门并未对决策举行听证等必经程序，江苏一些家长希望主管部门公开决策过程。该项计划事关多地考生利益，教育主管部门没有举行听证，也没有公开决策程序，在程序上是存在明显瑕疵的，有违反《教育法》之嫌。
第二，高等院校在各省配置招生名额时，标准不一，主观随意性大，存在侵犯公民平等受教育权的情形。（1）分配公民受教育权的机会，不属于高校自治权限。作为国家公办的高等院校，应由国家在平等原则的前提下统一调配招生指标。（2）高等院校在各省招录名额分配上乱象丛生，有较大自主权限，高校在名额分配时参考诸多不相关因素，比如，在增加本地考生名额时并无明确标准。
第三，高校招生推行的自主招生改革，可能进一步加剧高等教育的区域不平等。高考制度有必要多元化，但有学者研究发现，自主招生对大学招生和试题内容的多元化改革似乎得不偿失。无疑，多元化试验应限定在宪法和法律设定的框架内进行，尤其是公立学校的办学行为必须符合《宪法》第33条和第46条保障的受教育权。
（二）受教育权的多元权利属性是分省定额制配置改革需考量的重要因素
诚然，现今高考招生定额制改革已势在必行。那么，在多元利益格局面前，名额分配应遵循何种原则？如何兼顾包括但不限于本地考生等主体的利益？是否有必要降低教育行政管制来解决当前教育公平问题？上述问题关乎公民受教育权的多元的权利属性，惟有从宪法受教育权的权利属性中予以一一辨析。
宪法受教育权的性质，本身具有复杂多元之特征，理论研究对其一直存有不同的理解。根据学者归纳，学界对公民受教育权的权利属性有以下几种观点，包括“公民权说”、“生存权说”、“社会权说”、“自由权说”、“综合权利说”、“发展权说”、“文化教育权利说”和“学习权说”等等。多数观点认为，公民受教育权兼具自由权与社会权属性。受教育权的自由权属性是指，“受教育权是一种为自由地享受教育权而不受国家侵害的防御性权利，受教育权的自由性价值以国家权力的限制为条件。”受教育权的社会权属性是指，国家建立和维持教育制度，整备教育条件和设施，经济上帮助就学困难者甚至提供免费教育等。笔者认为，受教育权尤其还应强调平等属性。一则，受教育权的自由权、社会权属性均应从平等角度来保障其实现；二则，对受教育权的其他学说观点，如“公民权说”、“生存权说”、“综合权利说”、“发展权说”等观点，均侧重于强调权利的平等保障。
基于其多重属性，从国家权力视角分析，国家有尊重、保护和实现公民受教育的三重义务。这三种国家义务可阐释如下：所谓“尊重”的义务，主要是针对受教育权的自由属性，要求国家不作为。广义上“不作为”指国家不得对社会力量进入教育领域设定过高的规制条件影响公民的受教育自由选择权，也不得对公民的受教育自由选择作出超出必要的限制。所谓“保护”的义务，则主要是针对受教育权的社会权属性，要求国家积极作为。广义上“作为”指国家根据本国的经济发展水平，对基础性义务教育提供普惠性的资助，尤其针对贫困学生的经济资助，也指国家或地方政府对本地学生制定区别对待的经济照顾政策，等等。所谓“实现”的义务，有时指其自由权属性，国家干预才能实现公民的受教育权；有时针对的是其社会权属性，国家要有所作为才能实现这一权利。
笔者认为，受教育权多元的权利属性表明，国家保障公民受教育权举措必然是纷繁多元的，可分三种不同形态。（1）从尊重角度来讲，国家应尊重公民选择高等教育的自由，主要是指向自由权属性。（2）从保护角度讲，国家有采取积极措施保护公民享有受教育权，主要是指向社会权属性。如国家应结合实际情况，给予公民在学费等方面的鼓励措施。（3）从实现角度讲，结合公民受教育权的多元属性，在保障公民高等教育实现方