❶ 如何解決當下農村小學教育面臨的問題
一、當前農村義務教育存在的幾個主要問題
1、中小學生輟學問題沒有得到很好地解決
據調查，近年農村中小學生輟學比例有上升之勢。洞口縣反映一些地方中小學生輟學呈上升趨勢，尤其是初中學生輟學比較嚴重，其中小學生輟學率在1%左右，初中生輟學率在8%左右。保靖縣2004年農村中學初中報案數為15082人，2005年春實到數13940人，2004年秋至2005年春半年輟學率為7.57%，比2003年秋至2004年春半年輟學率5.57%，上升了2個百分點。芷江縣農村中小學輟學率比較低，小學輟學率0.3 %，初中生輟學率3.3%，但部分邊遠學校輟學率較高。如芷江縣冷水溪鄉中心小學2004年末有學生441人，而2005年春季在校學生只有435人，輟學6人，輟學比例1.36%；該鄉中學2004年末共有學生362人，2005年春季在校學生只有330人，輟學學生32人，輟學比例高達8.8%，其中僅該校初三年級81班就有6名學生輟學，輟學比例高達17.1%。據該校老師說：該校學生從初中一年級到初中畢業，3年內將近有30%左右的學生輟學，平均每年有10%的學生輟學。
這些學生輟學的主要原因：
一是農民教育投入與收益預期的不對稱。農民投入教育的原動力在於增強勞動者技能，能夠達到更好地增加收入的預期。現行教育實是應試教育，學生讀書只有一條考上大學的路。當前高中及大學升學率仍然很低，而初中、高中嚴重忽視學以致用，畢業的學生沒有勞動技能，對擇業、就業沒有多大幫助，讀完初中、高中仍是回家種地或外出打工。在農業生產上的簡單的同質勞動，所獲得的收益文盲與小學、初中、高中生，仍至更高學歷的人差別不大；外出打工高中以下學歷人員收入水平，處於相同的最低層次。一個縣平均每年只有兩三百名學生能夠入大學的現實，使成績差以及一般的學生失去了人生目標，家長也失去了希望。「考不起大學，無用！」新的「讀書無用論」在學生及家長中漫延。
二是農民教育支出與收入水平的不對稱。據調查，2004年全省農民人均學雜費支出194.56元，是農民生活消費中除食品、住房消費之外的第一大支出。具體到有學生的家庭，一個初中學生一年的學雜費是1200元，高中生的費用（包括學雜費和寄宿生活費）是4000-6000元，這與絕大多數農民的年收入水平是不相稱的。2004年全省農民人均純收入僅2838元，而保靖、芷江等貧困縣農民人均純收入分別只有1508元、2241元。農民一個中等收入水平家庭能勉強負擔一個高中生，如果有兩個高中的學生，或有個大學生，多數家庭將為此負上沉重的債務。在我們隨機調查9個村25個在讀大學生家庭中，因學生讀書而家庭生活困難的有20戶，因此成為貧困戶的有10戶。讀書在貧困地區是農民最沉重的負擔之一，也是農民最大致貧因素之一。農村因交不起學費而輟學的學生占輟學比例的50%左右，尤其是以小學輟學為多。如芷江縣冷水溪鄉壠口坪村學生楊洋，平時成績不錯，但由於其父親過世，家裡失去勞力，家境困難，交不起學費而不得不在上初二時就輟學回家。又如芷江縣公坪鎮順溪鋪村民彭鳴發2004年學雜費開支4335元，占該戶純收入的43.5%；該村村民彭華2004年學雜費開支439元，占該戶純收入的13%；羅舊鎮曹家坪村村民唐成軍2004年學雜費開支1242元，占該戶純收入的17.5％；土橋鄉肖家田村村民張茂貞2004年學雜費開支1396元，占該戶純收入的21％。由於學雜費負擔過重，有的農民負擔不了過重的學雜費開支，不得不讓自己的小孩輟學。
三是教學質量、教學效果與學生期望的不對稱。學生讀書最大的期望是能夠順利完成學業，增長才幹。由於學校資源的稀缺性和教育資源分布的差異性，農村學生很難有好的學習條件。2003年保靖全縣初中畢業生3426人，高中招生1205人，僅占初中畢業生數的35.17%。農村初中學生升高中就更低了。2004年初有關部門進行「陽光工程」勞務培訓，全縣有72名在校初中生參加培訓。經縣政府制止後，有些家長學生想不通，他們問：讀高中無望，讀大學更是困難重重，參加培訓後直接去打工，有什麼不好？
四是社會對貧困生救助力度雖在逐年加大，但仍然不夠。去年全縣「兩減一補」資金達到了百萬元。仍只能解決部分特困生的學費書費，基本上不能解決生活費。而學生生活費對一些家庭來說，是一筆很大的開銷，特別是我縣農村計劃生育實行兩孩制，大多家庭同時負擔兩個孩子讀書，給困難戶造成的壓力更大。在學校時學生生活上的較大差異性，又讓一些學生產生較強的自卑感而棄學。據水田河中學校長反映，該校貧困生面達50%，減免學費書費面為33%、因生活補助沒有到位沒能執行，一些學生飲食很難解決。如初二63班的一名孤兒，每星期由不寬裕的親屬給2元錢，自備酸菜或醬油在學校泡飯吃，餐餐如此。這樣的學生是要有很大的決心和超強的毅力才能完成學業。該校每學期因放假前催費而輟學達30人左右。
五是「留守孩」輟學比例大。由於父母長年在外打工，許多孩子隔代相哺，得不到正常的家庭教育，養成了驕慣、放任等不良習氣。學校管不了，家中沒人管。一些孩子在學校拉幫結派，相互影響，共同逃課、鬧事。最後演變成厭學輟學。保靖縣水田河中學「留守孩」學生佔30%，是輟學最多的群體之一。另外這部分學生因父母在外打工，無心學習，跟著父母外出打工的較多。
六是部分學生因厭學而輟學。有厭學心理的主要是學習成績較差的學生，他們在學校讀書學習非常吃力，無心念書，寧願在家裡做工。如芷江縣冷水溪鄉桐油坪村王繼沖組的吳清玉同學，其家長已經將2005年上期學雜費都准備好了，要他去學校報名讀書，而他卻死活也不肯，寧願在家干農活。據了解，在輟學學生中，具有厭學心理的佔20％左右。
2、農村義務教育投入的缺額增大
農村稅費改革以後，義務教育投入的缺額越來越大，全省缺口已達9億元，並且目前尚無有效的辦法來彌補這一缺口。全省農村中小學教育負債達25.3億元，佔全省教育負債的79.7%。如國家級貧困縣保靖縣，財政還處於保工資階段，沒有能力對教育公用經費給予保證。執行「一費制」，按5∶2∶3的比例補助，縣財政無法落實，缺口達210萬元。「兩免一補」，縣級負擔的生活費補貼現在還沒有到位。「兩基」攻堅以來，全縣負債達1900多萬元，導致全縣中小學運轉十分困難。又如新寧縣共有教職工6835人，其中離退休人員1501人，需人員經費8550萬元。其中，基本工資需7112萬元，政策性補貼及福利需1438萬元。2004年地方財政實際撥款6380萬元，連基本的工資都不能保證，政策性補貼及福利費全靠學校自己解決。加上因學生家庭貧困，有些農村學校連正常的學雜費也難以收齊。如保靖縣水田河中學每個學期有2萬元左右的正常費用無法收取。經費緊張到教師培訓費用都要自己掏錢，侵害了教師利益。此外，農村學校辦學規模小，教育成本遠高於城鎮，旅差費、基礎設施建設費遠高於城鎮。連水電費都比城鎮高，2004年保靖縣中小學均價水費達1.205元、電費達0.80元。
3、農村中小學亂收費現象仍然存在
由於財政投入嚴重不足，為了維持學校的運轉，就不得不想方設法弄錢。據對芷江縣2004年秋季和2005年春季農村中小學收費情況調查，目前芷江縣農村中小學亂收費現象依然存在，主要問題有：一是學校收費不規范。如部分農村中小學在收取學費之外，還收取班費、信息技術費、期末試卷費、通宿生收取寄宿費等，教師獎勵基金和選訂課本費均已列入學校收費范圍之內。部分中小學收費不開票據或票據要素不全。二是食堂管理不規范，變相加重學生負擔。如芷江縣冷水溪鄉部分村民抱怨，學生在學校食堂用餐是「四兩米，四兩飯，吃不飽，怎麼辦？」，嚴重影響了學生的身心健康，而食堂竟將大車大車的大米拿到市場上出售。三是各種代收費項目多、金額大。調查發現，今年學生繳納的各種代收費項目特別多，金額特別大，各種代收費之和大大超過了一費制必繳部分，有的甚至高達幾倍。今年具有普遍性的代收項目有：每生5元「防疫費」，每生2元的「教師獎勵基金」，每生25—35元的「純凈水費」，學生疾病住院醫療保險費每年20元，單車寄存費每期15元，早餐費100至180元，還有報刊雜志費、牛奶費、豆奶費、各種名目繁多的教輔資料費，都是一筆不小的數目。四是「自願」項目的繳納，家長學生很難做到自主自願。據我們調查，這些自願交納項目的「自願」繳納比率出奇的高，但學校與家長的有著截然不同的解釋。不少學生家長反映，早餐費、純凈水、教輔資料、保險費、防疫費根本不是自願繳納的，有的學校規定，不願意繳納上述項目的學生，要班主任簽字後才能免繳、才能領書，大部分家長及學生考慮到今後的師生關系不好處理，就是不願意也不得不被迫繳納。有的學校乾脆就是一刀切，通通都要收。南縣有一位家長說，農村學生的經濟條件都很差，但學校硬是要學生繳30元錢的純凈水費，這相當於半年的電費，不交吧，又怕孩子在學校受委屈，學校這種搞法硬是要不得。一些學校的學生家長反映，學生在開學報名時不管你家住遠近，不管是否自願，都要繳納本學期的早餐費。有不少學校在開學時已為學生選好了各種報刊和教輔資料，你只管去交錢領書。現在的老師不是每天都在黑板上布置作業，而是要在買的「基礎訓練」上做作業，這一項開支一名初中生每期需要30元左右。五是為學生訂閱了許多沒有安排課程的教科書，加重了學生的經濟負擔，造成社會資源的浪費。如縣城某中學初二的《勞動技術》，《綜合實踐》，初三的《體育與健康》，《美術》，《音樂》，《寫字》，這些書籍學校沒有安排授課，學生也沒有去自學，有的學生領了這些書後不久就直接送往了廢品收購店，每期一個學生要為此浪費10至30元。六是學校各種證卡費用、校服費用負擔重。如一中學的餐卡要15元，校徽要2元一個，並且很容易壞；學生繳費時要用銀行卡，辦證時要10元，初中六個學期需要交納銀行年費40元，這對來自農村的學生來說又是一筆大費用，有些家長說，用銀行卡繳費比直接交錢三年要多用50元，這種搞法是學校銀行都受益，學生家長來買單。一套質量差的校服就要幾十元錢。
4、不同程度的危房威脅著學生和教職工的生命安全
目前，芷江縣現有64所學校存在危房95棟（皆為磚木結構），危房面積29848平方米，包括廁所、教室、宿舍、食堂、禮堂都存在大面積的、不同程度的危房現象。其中：C級危房17048平方米，占危房總面積的57%；D級危房12800平方米，占危房面積的43%。大面積的、程度較重的危房現象主要存在於邊遠地區學校，例如：木葉溪中學危房面積565平方米，為C級危房；土橋中心小學危房面積400平方米，為C級危房；上坪學校危房面積481平方米，為C級危房；碧涌中心小學存在危房面積405平方米，為C級危房；板山學校危房面積686平方米，為C級危房；冷水溪向家元村小危房面積598平方米，為C級危房。距縣城較近的學校也有岩橋中心小學，危房面積562平方米，為D級危房；水寬中學危房面積為459平方米，C級危房；五郎溪學校危房面積604平方米，為D級危房。這些危房均是六、七十年代修建的磚木結構房屋。目前學校存在危房現象的學生數近15000人，危房嚴重威脅著學生和教職工的生命安全。新寧縣尚有中小學危房2.6萬平方米，D級危房1.2萬平方米。一部分村小學校仍租用民房上課，舊危房沒有消除，新危房卻不斷增加。2004年又新增危房面積1418平方米。稅費改革後，危房改造資金鏈斷裂，加之貧困縣辦學條件差，底子薄，危房改造的任務越來越艱巨。
5、學校基礎設施薄弱
2004年末保靖全縣中小學固定資產總值6439.43萬元，學生人平1417.37元，其中：圖書儀器設備總值825萬元，人平182元。全縣學校危房面積2004年達25720平方米。全縣學校基礎設施參差不齊，一些學校簡陋到不能再簡陋的程度。水田河中學於1958年開辦，到現在設施完備的僅教室一項。全校住校生有560人，只有24間侵室，按標准只能住384人，尚欠11間；圖書室、閱覽室、理化實驗室、遠程教育室、語音室、音樂室、體育室等都沒有；790人師生只有一個籃球場、兩張乒乓球台、一條156米跑道；750套學位，破損率達30%；教具方面陳舊不堪，黑板28塊中土黑板15塊；教師宿舍屬危房。
6、農村師資力量有待提高
據統計，全省農村小學、中學任課老師具有大專以上學歷的只佔26.68%和37.31%，而在城市小學、中學則分別達到61.12%和98.39%。農村師資力量薄弱，尤其是邊遠貧困地區優秀師資流失嚴重，教育質量下降，學校對學生的吸引力下滑。保靖縣水田河鎮中學因處於貧困地區，辦學條件差，對老師沒有吸引力，全校核編40名教師，兩年來調出14人，佔35%，2名教師因事因病不能代課，調入教師9人，相差5人，全校還提高使用老師7人，其中主課語文、數學教師5人，另外還有代課老師3人，現在全校沒有一個學科帶頭人。校長說：調入的教師中是城郊學校不要的多，大多業務能力差、責任心不強。這樣的隊伍怎麼能辦好學校！怎麼能讓學生得到好的教育！調查的芷江縣普通中學教師學歷合格率僅為86.8%，而農村中學教師學歷合格率更低。據對某鄉中小學的師資力量調查，該校高中、中專學歷的教師佔60%，大專35%，本科只有5%，而且30%的教師高齡化，教學方式古板，很難適應現代教學的要求。
二、解決當前農村義務教育存在問題的幾點建議
1、提高認識，保障義務教育發展的源泉和動力
人力資本是一種比土地、資本、勞動力數量等物力資本更為重要的一種資本。人力資本投資收益遠大於物力資本的投資收益。因此，資本積累應從物力資本積累轉向人力資本積累。特別是隨著信息時代的到來，21世紀的競爭主要在於人才的競爭。而人才是通過人力資本投資形成的，教育是人力資本投資的最主要形式。因此，經濟的持續穩定強有力的發展最終決定於教育，從而決定於人力資本存量的多少。世界各國都非常重視教育，世界上三次成功的經濟超越（美國對英國、日本對美國、亞洲四小龍對西歐）最根本的經驗在於，它們通過超前和加速開發人力資源，提高勞動者素質，為經濟發展積累了大量人力資本，推動了經濟的快速增長。許多發展中國家都實行了12年制免費義務教育，中國要加快經濟和社會發展步伐，就要加快人力資源培養，提高勞動者素質，就必須加大對教育尤其是農村義務教育的投入，盡快實施12年制義務教育。
2、進一步完善辦學管理體制
要按照國務院分級管理、以縣為主的要求，重點解決好當前突出存在的基礎性、普遍性、全面性方面的幾個問題。一要建立以縣為主，鄉、校職責明確，政令暢通的教育管理網路。鄉（鎮）教育機構撤銷後，要科學劃分縣、鄉的管理職責，防止因職責不清出現新的管理斷層。二要建立以縣為主的中小學校舍改造、維修和建設的良性運作機制。三要建立符合教育規律和特點、與農村各項改革相適應、以縣為主的基礎教育財務管理體制，並制訂出與之配套的中小學財務管理辦法。按照教育法規要求，做到教育的事權和財權相統一，探索以縣為中心建立以教育行政部門管理為主、財政部門監管的教育經費結算中心。四要建立中小學公用經費使用的約束機制。對生均公用經費達不到省定標準的，由當地財政部門補足。財政不得將學校收取的雜費用於平衡財政預算和發放教師工資。五是規范教育行為。一方面，加強教師隊伍建設。通過大力開展教師培訓、實施城鎮教師到農村或薄弱學校任教服務制度和教師聘任制度、加強教師職業道德建設，提高教師素質，樹立為人師表的良好形象。另一方面，規范教育收費行為。嚴格執行「一費制」收費辦法，將收費標准和投拆電話向社會公示，主動接受學生、家長和社會的監督，增加工作透明度。同時，嚴格落實教育收費督查制度，對發現的問題及時進行整改，有效防止亂收費。六是優化教育發展環境。建立學校檢查准入制度，杜絕部門對教育的「三亂」行為及干涉學校辦學自主權的行為。加大學校周邊環境治理力度，定期開展學校治安環境綜合整治行動，創造安全有序的學習環境。
3、建立穩定的經費投入保障機制
政府是發展義務教育的投入主體。要進一步明確中央、省、縣在發展義務教育中的責任。各級財政部門要調整支出結構，優先安排義務教育經費預算，確保義務教育經費及時到位正常發放：
一是建議由中央和省級財政統籌教師的工資福利、學雜費，市、縣財政負責學校的基本建設、教學設備的購建和維護。這樣主要是基於教育的長遠發展考慮，人才資源是全社會的資源，農村勞動力資源除為農業生產提供後備力量以外，更多的是為工業化、城鎮化提供人力資源，因此，農村勞動力的培養教育不能單靠農業和農民自己來承擔，應該實現城鄉統籌，由中央和省級財政承擔。
二是費不出校，稅不入校。學校學雜費收入要全部留給學校作為公用經費，不能沖抵對教育的撥款，不能用於發放教師工資或基建，要確保學校雜費的專款專用。部門對學校的檢查應有法律依據，即使是罰款也應全部用於教育。總之，保證費不出校。要出台優惠政策，對教育、學校有關稅費實行減免，力爭稅不入校，為教育營造寬松的環境。
三是實施農村教育扶貧工程，進一步推進幫扶貧困地區農村和幫扶農民家庭困難學生的制度建設。為了盡快解決當前貧困地區農村義務教育經費緊缺的燃眉之急，在教育投入體制未改革之前，對實行「一費制」地區，現階段可分別按照教育經費主要支出項目，劃分為學校日常運轉經費、學生的課本費和教職工工資三部分，採取「縣級投入保學校運轉、省級投入保發放學生免費教材，中央投入保教師工資」的措施，分項分級負擔，確保稅費改革後貧困地區農村義務教育的生存和發展。
四是建議中央和省級財政劃撥專項資金，一次性地幫助貧困地區農村解決歷史遺留下的「普九」欠賬問題。或者發行國家債券，專項用於解決「普九」債務。其他有經濟能力的縣市和鄉鎮政府，應承擔起債務轉移的責任，做出計劃，採取有力措施，限期償還。不能讓農村學校繼續背負沉重的歷史包袱。
4、重點加強薄弱學校建設
通過「普九」達標活動，湖南中小學建設有了很大改善，但從總體上看，標准還比較低。要通過調整布局，優化教育資源，加大對農村薄弱學校建設資金的支持力度，增加農村中小學建設經費。要採取多種措施對口支援農村薄弱學校建設，爭取用幾年時間，實現農村中小學辦學條件標准化，促進基礎教育均衡發展，讓廣大農民子女充分享受優質教育，最大限度地縮小農村與城縣在教育條件上的差距，達到教育的公平化
❷ 我國公民的受教育權是由哪些法律規定的
在今年高考前夕，江蘇省的不少考生家長因對2016年江蘇將向中西部省份「輸出」3.8萬招生名額的做法存有異議，遂向當地教育主管部門陳情，希望主管部門公開決策過程，呼籲高考招生公平。2016年4月教育部、國家發改委聯合公布了《關於做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》。該通知附列的《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》規定，為平衡教育資源，包括江蘇、湖北等在內的基礎教育大省，將向中西部基礎教育薄弱省份調出共計16萬個高考招生名額，其中涉及江蘇省的高考招生名額為3.8萬個。針對上述規定，江蘇已有一律師向法院提起訴訟，請求法院判決「確認上述兩文件違法，予以撤銷」。
教育部、發改委聯合發文的初衷是矯正高考分省定額制招生所存之弊端，並做出相應的調整。然而，其侵損了既有受益群體之利益，必然招致當地民眾的激烈抵制。現實問題的復雜性表明，僅僅依靠教育部等部門的臨時性文件、政策的單一性方案，有「治標不治本」之嫌，無法破解當下高等教育不公平之困境，理論研究急需對高考招生制度作更深入研判。進一步而言，分省定額制應廢除，還是應改革，我們要有清晰的認識。倘若採納改革方案，其應遵循何種原則、選擇什麼路徑？理論研究應有一個科學系統的回應。筆者認為，做好高考定額制配置改革的頂層設計應轉變長期以來的政策性思維，探究憲法及法律框架內的理論依據，以此尋求科學規劃定額制並實現高考招生相對平等的可行路徑。
一、現行分省定額制招生是適應我國現實需求的政策性方案
我國高校招生配額制度大致經歷了三個時期，即配額權上收、大行政區配額以及分省配額制三個階段。1959年以來，高校招生採取「各中央部門領導的學校在各省、市、自治區的招生人人數，以及考生來源較多的省、市支援考生來源不足的省、市、自治區的調劑人數，由教育部與有關省、市、自治區及有關學校協商制定調劑方案」的做法。此為分省定額制之雛形，直到「文革」前基本沿用此法。
1977年恢復高考後，分省定額制延續至今。長期以來，分省定額制是建立在各高校自身對國家政策、社會需求及辦學條件的理解把握的前提下，實施的以省（自治區、直轄市）為單位分配招生指標的制度。其主要依據是《中國教育改革和發展綱要》（中發【1993】3號）、《關於進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》（教學【1994】 3號），以及教育部等相關部門陸續頒布的一系列規范性文件。具體而言：（1）1985年，高校招生進入國家任務招生計劃與調節招生計劃並存的「雙軌制」階段。《中共中央關於教育體制改革的決定》提出，「面向全國的院校及專業實行全國招生，面向地區的院校及專業在地區范圍內招生，同時省屬院校對本地落後地區的考生可降分錄取」。由此，全國性院校與省屬院校分別實行了兩種不盡相同的招生模式。（2）1994年，高校招生進入「並軌制」時代。依照中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》及教育部《關於進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》，「學校可根據社會需求和辦學條件自行調整招生規模，國家調控招生總規模和專業結構」，「錄取時，對同一學校只規定一個最低控制分數線，不再按國家任務和調節兩種計劃分別劃定分數線。」自此，錄取不再區分全國性院校與省屬院校，高校可根據自身情況來調整招生規模及各省份招錄名額。（3）2008年以來，教育部會同國家發改委啟動了「支援中西部地區招生協作計劃」，該計劃要求「招生名額由高教資源豐富、辦學條件較好的天津、遼寧、上海、山東等11個省市承擔，將其面向預計錄取率較低、高教資源缺乏的內蒙古、安徽、河南、貴州、甘肅等5個中西部省份招生」，旨在給中西部學生提供更為良好的教育機會，著力縮小區域差距。2009年以來，有關部門又陸續公布「加大對中西部的招生計劃」，前文提及的江蘇2016年調整方案，即屬於此類計劃。（4）2008年，教育部加強對部屬院校（尤其是211、985高校）招生計劃的引導和調控，提出「部屬院校屬地招生比例一般不超過30%」的要求。（5）2014年以來，教育部實施「農村貧困地區定向招生專項計劃」。根據《中共中央國務院關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（中發【2015】1號）、《國務院關於深化考試招生制度改革的實施意見》（國發【2014】35號）以及2015年《國務院政府工作報告》，教育部出台了針對農村貧困地區考生的定向招生專項計劃。
上述持續改革措施充分展現了高考分省定額制招生始終徘徊於高等教育發展不均衡的現實國情與實現區域之間招生相對公平的長期目標之間，力圖在兩者之間做到更好的平衡。
第一，分省定額制是根據我國高等教育現實狀況做出的制度選擇。（1）分省定額制來源計劃，是依據國家及各地對高等學校畢業生的需求以及各省考生數量來編制的，符合我國高等教育發展初期的特定背景。（2）分省定額制較好地兼顧了少數民族地區照顧政策。根據國家經濟和社會發展規劃，國家在近年來仍逐步增加在邊疆、少數民族地區的招生人數。（3）分省定額制能妥善處理好公民受教育權與教育發展的國家利益之間的關系。我國高等教育擔負著培養高級專門人才、 發展科學技術文化和促進現代化建設的重大任務，據此，生源質量成為高校招生名額分配的重要判斷依據之一。2006年，教育部直屬高校招生來源計劃編制會議提出：「要依法自主、科學、合理的決策，堅持以生源質量為主，兼顧地區包括考慮少數民族地區平衡的原則」。（4）分省定額制綜合考量高校辦學條件及招生能力等現實因素。根據教育部規定，批准（或備案）的具有普通高等學歷教育招生資格的高校在國家核定的普通高等教育年度招生規模內，可編制本校的分省（區、市）分專業招生計劃（即招生來源計劃）。各高校根據本院校發展，自主決定分省招生名額，較好地兼顧了我國高等院校發展情況不一的現實情況。
第二，分省定額制適時調整方案對長期以來形成的高考招生不公平有很大的改進作用。長期以來，我國高考招錄問題突出，存在部屬院校錄取率差異大、中西部省份錄取率低以及農村考生錄取率低等問題。近年，教育部等部門對部分省份配置數額的調整，採用循序漸進策略，在很大程度上緩解了現實矛盾。例如，2008年，教育部實施「支援中西部地區普通高校招生協作計劃」，安排協作招生計劃3.5萬人；2009年，全國共安排協作招生計劃6萬人，支援中西部地區；2010年，全國共安排招生計劃12萬人（其中本科7萬人），比2009年增加6萬人，由高等教育資源豐富、辦學條件較好的14個省份承擔該計劃，招生名額分配到高等教育資源缺乏、升學壓力較大的山西、內蒙古、河南、安徽等8個中西部省（區）招生；2011年，為了加強宏觀調控，教育部安排北京、天津、遼寧等15個支援省市繼續面向山西、內蒙古、安徽、河南、廣西、貴州、雲南、甘肅等中西部8省區開展「支援中西部地區招生協作計劃」，招生計劃共15萬名，增加3萬名； 2015年，教育部繼續實施農村貧困地區定向招生專項計劃，招生規模為5萬名，側重向農村考生數量多、升學壓力大省份傾斜。
第三，分省定額制能更好地調節高校招生選擇評價體系改革之弊端。近年以來，教育部要求建立和完善對普通高中學生的綜合評價制度，並逐步將其納入高校招生選拔評價體系，教育部明確了在國家統一考試錄取基礎上的全面、綜合、多元化的考試評價制度和高校多樣化的選拔錄取制度的高考改革方向。由此，不少高校拉開了自主化招生改革之序幕。不應忽視的是，由於各省基礎教育發展仍然存在較大差異，自主招生的改革效果可能適得其反，可能加劇不同省份考生受教育的機會不平等。藉助分省定額制，可以兼顧各省的實際情況，對多元化招生帶來的負面效果予以糾偏。
綜上，高考分省定額製作為歷史的產物，在維護我國高考的公平性及區域平等性方面具有正向調節功能。通過教育主管部門適時推行的改革措施，更好地彌合了我國現實國情與實現高考招生公平目標之間的差距。然而，緣何分省定額製成為人們批評高考不公的重要制度因素呢？廢除分省定額制能夠一勞永逸地解決高考不公平的現實問題嗎？要回答這些問題，需要進一步對分省定額制現實存在的問題及成因作深入剖析。
二、分省定額制並非當前高考招錄不公平的內在決定性因素
從我國高考招錄的現實狀況看，較為突出的問題是各地考生錄取機會存在巨大差異，尤其是以「985」、「211」為主的部屬院校在各省考生間的入學機會不平等問題更為明顯，表現為「招生本地化」。一時，社會公眾對高等教育資源配置模式的批評甚囂塵上，分省定額制也被視作高考招生不公平的制度根源。甚至有學者認為，分省制進一步催生了「高考移民」現象，加劇了城鄉之間、發達地區和欠發達地區之間的差別，降低了社會競爭力，弱化了國家統一意識。因而，不少學者提出廢除分省定額制是解決當前高考招錄不公平與招生地方化問題的關鍵所在。張千帆教授甚至極力倡導在全國實行「一張卷」。固然，這種做法其出發點是很好的，也極富有創見性。但是，作為一項事關全國性的教育制度改革，在經過科學嚴謹論證之前，任何替代改革方案均應慎重，避免帶來新的社會問題。倘若能把握住正確界分分省定額招生制度與分省定額配置程序兩者之間的關系，並認清當前高等教育招錄不公平的內在根源不在於分省定額制制度本身，而在於其內在的名額配置標准及程序缺失這一關鍵，那麼問題的解決可能會相對簡單一點，相應的改革建議也會更具操作性。
第一，高考招生區域差異有復雜的歷史因素和社會原因，作為名額配置方式的分省定額制並非導致這種結果的內因。各省（自治區、直轄市）存在的高水平大學高考錄取機會差異的原因復雜，表面上是由高考分省定額製造成的，實則是隱藏在高考分省定額制背後的優質高等教育資源分布不均、分攤共建大學辦學模式以及基礎教育發展存在較大差距等深層因素共同交互所致。在很大程度上，「分省定額這一自古實行的『善制』，只不過是政治、經濟、教育等現實因素發展均衡而引起的高考不公的『替罪羊』，其本身非『惡制』也」。建議徹底廢除高考分省定額的做法，並未周全考慮我國的現實狀況，其結果不僅無法從根本上消除歷史形成的各地高考錄取差異，而且還可能進一步降低教育發展相對落後地區考生的錄取機會。筆者認為，以當前形勢來看，漸進式改革分省定額制更切合實際。藉助國家宏觀調控，逐步實現各省考生的入學機會公平的目標是可以期待的。
第二，部屬院校招生地方化的根源是部屬高校給予屬地考生更多錄取名額。由於部屬院校佔用了學校所在地方的辦學經費、土地等多種資源，作為一種回報，部屬高校在招生名額分配時，會分配給本地考生更多比例的錄取名額。鑒於我國高考招錄制度並無統一立法，中央和地方政府在教育權力范圍的劃分上仍有模糊乃至不合理之處，這使得高等教育招生名額分配製度容易受到來自外界環境和內部條件的影響。因此，部屬院校招生地方化現象折射出的是，在當前國家教育資源仍有賴於地方政府支持的背景下，部屬院校也不得不對當地政府做出無奈的迎合之舉。2008年，教育部明確要求各部屬高校在屬地的招生計劃比例一律不得提高，超過30％的應逐步回調至30％以內。經過數年努力，該規定實施效果明顯，不少部屬院校屬地招生比例低於30%，部屬院校招生地方化問題得到很大緩解。
第三，分省定額制具有較大的制度完善空間，可以期待在分省定額制下實現高考招生錄取公平的目標。如前所述，分省定額制的形成符合我國高等教育的現實狀況，招生來源計劃的編制也綜合考慮了國家及各地對高等學校畢業生的需求以及各地考生數量差異等相關因素。伴隨我國社會各方面的發展，現有高考招生名額分配格局的弊端也逐步凸顯。因而，過去20多年以來，教育主管部門漸次推進各種改革措施，比如，部屬院校屬地考生比例限制規定、中西部落後邊遠地區的支持政策、落後農村考生的招錄政策，等等。從總體上看，現行高考招生錄取工作向更加公平的方向發展，高考招生名額配置也日趨合理。可以預見，在消除干擾分省定額制的各種因素後，在分省定額制下完全可以實現區域比例平等的目標。
綜上所述，分省定額制並非惡制，但其在實踐中的具體名額配置的實體標准及法定程序存在諸多問題。因此，「宜改不宜廢」是我國高招分省定額制更為現實的對策，我們首要任務是重新檢討分省定額制配置標准、程序，乃至於從法治角度對高招改革的頂層設計整體方案重新作出檢討與反思。
三、分省定額制配置改革應從受教育權的多元屬性切入
在我國高等教育發展滯後、各省基礎教育區域差異大，以及各高校招生注重學生就業率、科研實力的發展等多重目的的背景下，分省定額制招生在上述多重矛盾關系中始終發揮著重要的平衡功能。但是，隨著我國教育事業發展，現今這些現實問題處理方式已有轉變，那麼分省定額制如繼續維持原來的名額配置實體標准或參考因素，則與社會現實發展不符，分省定額制難免成為眾矢之的。主要理由是：（1）公民的受教育權意識覺醒，對受教育權的訴求更加強烈，從而引發公民對定額制招生公平性的更高期待。（2）幾十年來，我國教育事業得到了長足的發展，高校在配置各省高考招生名額時的參考社會條件已發生變化，維持現有的分配格局不再具有正當性。譬如，各省基礎教育的差異較大、計劃經濟下的大學畢業生就業分配等社會性問題已悄然改變。（3）隨著高等院校學科建設及科研體系的完善，作為本科教育的高等教育，其與國家科技發展、學科培育等國家利益的關聯性已大大降低，因而據此類因素來區別對待各省名額分配，缺乏充足的理由。（4）至為關鍵的一點，教育部主導下的分省配額及陸續頒發的調整方案通知、指令，其實質是壓制或者犧牲部分省份考生的受教育權利，讓其他省份的考生受益，仍是計劃經濟思維主導下的傳統做法。這種做法在當前已招致公眾日益強烈的反對，公眾甚至通過訴訟途徑來主張權利。在現行制度背景下，雖然公民無法通過憲法訴訟來解決問題，但教育部門的方案涉嫌違憲的事實是客觀存在的。
總之，分省定額制所依存的社會背景已發生重大變化，故而分省定額制配置實體標准已受到挑戰。下一步應該思考的是，在新的社會現實面前，分省定額制如何來調整現實生活中更為復雜的多元利益之間的矛盾與沖突，重新構建新的標准規則，並以相關程序來加以規范。毋庸諱言，憲法和法律是調整利益主體之間關系的載體，通過憲法和法律把各種利益主體之間的關系界定好，以法治方式來把握分省定額制改革的原則與方向，即以法治思維替代政策性思維，是全面檢討與反思分省定額制改革的必然路徑。
（一）分省定額制名額配置現有依據的合憲性和合法性檢討
第一，原有分省定額制配置依據及其調整性方案依據存在違憲、違法之嫌。須說明的是，分省定額製作為高考招生名額配置的方式，是憲法及法律允許的適當方式，本文將在後面作進一步闡述。然而，分省定額制的配置標准及其程序卻有違憲和違法之嫌，並最終造成社會不公平的後果。
（1）分省定額制名額配置的主要依據是中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》、教育部發布的《關於進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》以及教育部和其他部委公布的一系列招生改革政策。從各高等院校招錄名額分配情況看，當前部屬院校在全國不同省份之間的名額差異明顯，本地化招生現象嚴重，其依據也違反了我國憲法規定的平等原則，違反了《教育法》第9條「公民依法享有平等的受教育機會」的規定。
（2）其他調整性方案依據存在違憲和違法之嫌。以2016年4月教育部、國家發改委聯合公布的《關於做好2016年普通高等教育招生計劃編制和管理工作的通知》和該份文件附列的《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》為例。作為一項調整性方案，從規定的目的來看，其是用於對當前高考招生不公平的問題進行糾偏，看似合情合理，但同樣有違憲、違法嫌疑。第一，從法位階上看，作為兩部委頒布的通知，其位階屬於規范性文件。一項規范性文件用於調整公民受教育權這一憲法保障的基本權利，已違反《立法法》規定的法律保留原則。第二，從規范內容上看，該通知第3條規定的「促進高等教育區域和城鄉入學機會公平。2016年，支援中西部地區招生協作計劃安排21萬人，其中本科14萬人，由北京、天津、江蘇等14個省（市）的公辦普通高校承擔，面向河南、廣西、貴州、甘肅等10個中西部省（區）招生」，以及據此作出的《2016年部分地區跨省生源計劃調控方案》，兩者均欠缺充分的法律依據，且對湖北、江蘇等地考生錄取機會構成實質影響，存在違反憲法和教育法確立的平等受教育權的嫌疑。第三，定額制的招生名額配置程序存在瑕疵。一般來說，教育部門對高等院校所作招生定額編制履行批准或備案程序，但從教育部門公開的信息中，我們無法找到關於審核程序的明確程序法規范。盡管教育部目前設定了「招生本地考生不得超過30%的比例限制」，但這一比例明顯高於在其他大部分省份的招生比例，違反受教育權的平等原則。同樣，教育部、發改委等部門聯合制定的專項性調整計劃，在程序上也是存有瑕疵的。以2016年「支援中西部地區招生協作計劃」為例，教育部門並未對決策舉行聽證等必經程序，江蘇一些家長希望主管部門公開決策過程。該項計劃事關多地考生利益，教育主管部門沒有舉行聽證，也沒有公開決策程序，在程序上是存在明顯瑕疵的，有違反《教育法》之嫌。
第二，高等院校在各省配置招生名額時，標准不一，主觀隨意性大，存在侵犯公民平等受教育權的情形。（1）分配公民受教育權的機會，不屬於高校自治許可權。作為國家公辦的高等院校，應由國家在平等原則的前提下統一調配招生指標。（2）高等院校在各省招錄名額分配上亂象叢生，有較大自主許可權，高校在名額分配時參考諸多不相關因素，比如，在增加本地考生名額時並無明確標准。
第三，高校招生推行的自主招生改革，可能進一步加劇高等教育的區域不平等。高考制度有必要多元化，但有學者研究發現，自主招生對大學招生和試題內容的多元化改革似乎得不償失。無疑，多元化試驗應限定在憲法和法律設定的框架內進行，尤其是公立學校的辦學行為必須符合《憲法》第33條和第46條保障的受教育權。
（二）受教育權的多元權利屬性是分省定額制配置改革需考量的重要因素
誠然，現今高考招生定額制改革已勢在必行。那麼，在多元利益格局面前，名額分配應遵循何種原則？如何兼顧包括但不限於本地考生等主體的利益？是否有必要降低教育行政管制來解決當前教育公平問題？上述問題關乎公民受教育權的多元的權利屬性，惟有從憲法受教育權的權利屬性中予以一一辨析。
憲法受教育權的性質，本身具有復雜多元之特徵，理論研究對其一直存有不同的理解。根據學者歸納，學界對公民受教育權的權利屬性有以下幾種觀點，包括「公民權說」、「生存權說」、「社會權說」、「自由權說」、「綜合權利說」、「發展權說」、「文化教育權利說」和「學習權說」等等。多數觀點認為，公民受教育權兼具自由權與社會權屬性。受教育權的自由權屬性是指，「受教育權是一種為自由地享受教育權而不受國家侵害的防禦性權利，受教育權的自由性價值以國家權力的限制為條件。」受教育權的社會權屬性是指，國家建立和維持教育制度，整備教育條件和設施，經濟上幫助就學困難者甚至提供免費教育等。筆者認為，受教育權尤其還應強調平等屬性。一則，受教育權的自由權、社會權屬性均應從平等角度來保障其實現；二則，對受教育權的其他學說觀點，如「公民權說」、「生存權說」、「綜合權利說」、「發展權說」等觀點，均側重於強調權利的平等保障。
基於其多重屬性，從國家權力視角分析，國家有尊重、保護和實現公民受教育的三重義務。這三種國家義務可闡釋如下：所謂「尊重」的義務，主要是針對受教育權的自由屬性，要求國家不作為。廣義上「不作為」指國家不得對社會力量進入教育領域設定過高的規制條件影響公民的受教育自由選擇權，也不得對公民的受教育自由選擇作出超出必要的限制。所謂「保護」的義務，則主要是針對受教育權的社會權屬性，要求國家積極作為。廣義上「作為」指國家根據本國的經濟發展水平，對基礎性義務教育提供普惠性的資助，尤其針對貧困學生的經濟資助，也指國家或地方政府對本地學生制定區別對待的經濟照顧政策，等等。所謂「實現」的義務，有時指其自由權屬性，國家干預才能實現公民的受教育權；有時針對的是其社會權屬性，國家要有所作為才能實現這一權利。
筆者認為，受教育權多元的權利屬性表明，國家保障公民受教育權舉措必然是紛繁多元的，可分三種不同形態。（1）從尊重角度來講，國家應尊重公民選擇高等教育的自由，主要是指向自由權屬性。（2）從保護角度講，國家有採取積極措施保護公民享有受教育權，主要是指向社會權屬性。如國家應結合實際情況，給予公民在學費等方面的鼓勵措施。（3）從實現角度講，結合公民受教育權的多元屬性，在保障公民高等教育實現方